水污染治理：法律责任如何界定？体系化与精准化双突破

东莞石排律师获悉

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10月28日，中国人大网对外公开发布了，名为《生态环境法典污染防治编（草案二次审议稿）》的内容，也就是以下简称的二审稿，开始面向社会去公开征求意见。意见反馈的截止日期是2025年11月26日。

生态环境法典里的污染防治编，是法典草案之中条款数量最多的一编，二审稿于结构方面被划分成九个分编，除去通则这一编之外，针对大气污染、水污染、海洋污染、土壤污染、固体废物污染、噪声污染、放射性污染、化学物质污染、电磁辐射污染以及光污染等不一样的污染类型，分别构建起覆盖传统污染类型与新型环境污染问题的制度体系，其目的在于为持续深入打好玷污防治攻坚战给予系统性制度提供，凸显了推动科学进行治污、精准开展治污的鲜明特性。

主要亮点：实现体系化与精准化“双突破”

立体化开展污染防治制度的构建工作。首先，让污染源覆盖范围实现全面化。二审稿把大气污染、水污染这两种污染类型归入统一规范框架，同时还纳入海洋污染、土壤污染、固体废物污染，以及噪声污染、放射性污染、化学物质污染方面等，电磁辐射污染与光污染等污染类型，被都放入同一个规范架构里，整合了现行《中华人民共和国大气污染防治法》、现行《中华人民共和国水污染防治法》等单行法律里面的碎片化规定，最终形成在污染类型上，有防治措施，紧接着还存在法律责任这样的具备完整性的链条。比如说，就大气污染防治而言，二审稿把“有机溶剂”扩充成“含挥发性有机物的原辅材料和产品”，并且构建低VOCs含量标识制度，从而从源头方面削减排放；对于水污染防治来讲，增添了地下水状况调查评价、内河船舶污染物排放标准升级等内容，加强全流域治理。其次，协同化创新治理机制。二审稿确立了“三水统筹”原则（水资源、水环境、水生态），规定跨部门、跨区域协同治理。例如，于重点流域水污染防治里头，清晰省级以上政府生态环境主管部门针对超标地区暂停审批新增排放项目之权力，借由总量控制去促使区域环境质量得以改善。与此同时，强化地方政府责任追究，造就“目标设定—过程监管—结果考核”的闭环管理体系。

对法律责任体系予以精细化地完善，首先，要让过罚相当原则真正切实地落地，二审稿借助三项机制来优化行政处罚，其一东莞石排律师，增设从重、从轻、减轻以及不予处罚的一般适用规则，比如说，对于篡改监测数据、跨区域倾倒垃圾这类恶意行为予以从重处罚，对初次违法并且未造成危害后果的轻微行为从轻进行处理；其二，明确五年追责期限仅仅适用于造成实际危害后果的违法行为，防止出现“一刀切”式的追责情况；其三，统一污染物排放口、环境影响评价等领域的处罚标准，以此解决单行法之间罚则失衡的问题。比方说，把放射性污染防治方面的罚款数额依照危险废物违法标准予以调整，以此提升法律的威慑力。其二，展开全链条的行动打击弄虚作假的行为。针对环境监测、检验以及评估等环节所存在的造假问题，二审稿构建起了“事前预防—事中监管—事后追责”这样一种机制：规定企业要建立起污染防治责任制度并且公开数据，禁止对监测数据进行篡改或者不正常运行防治设施；对于机动车排放检验机构、生态环境服务机构等出具虚假报告的行为，设定最高为违法所得五倍的罚款，并且追究直接责任人员的刑事责任。

大力着重突破创新新出现之领域还有薄弱欠缺之环节。其一，去健全完备完善好农业面源污染防治的制度。针对着农业污染所占比例呈现上升态势的当下状况，二审稿把农业投入品管理、废弃物处置等纳入到法典的框架之内了：要求做到科学合理地去使用兽药、饲料添加剂，规范包装废弃物的回收；明确细致规定各级政府要在财政预算当中安排农村生活垃圾处理、畜禽养殖污染防治的资金；构建起农业面源污染监测网络，达成从“末端治理”朝着“源头防控”的转变。其二，对移动源污染治理进行升级 。回应机动车船污染问题的二审稿，强化移动源全生命周期管控，对重型货车实施更严格排放标准，建立全国统一机动车排放检测与维护制度（I/M制度），要求内河船舶安装污染物收集装置，港口配套建设接收设施，实现船舶污染物“零排放”。

面临问题：制度衔接与实施效能的双重挑战

法律体系内部协调性，是需要去进一步强化的。首先，和《中华人民共和国民法典》的衔接这一块儿，是存在着有待强化的情况的。即便二审稿对于环境污染责任进行了强化，然而却没有去明确和民法典第一千二百二十九条至第一千一百三十五条之间的环境侵权责任适用边界。就比如说，民法典所规定的生态环境损害赔偿诉讼和二审稿里的行政处罚要怎样去衔接呢？环境修复费用方面的行政追偿跟民事赔偿是不是存在竞合的状况呢？这些问题二审稿并没有梳理清楚，这就有可能在司法实践中引发“公法责任替代私法救济”的风险。其次，区域协同治理制度存有完善之需。二审稿虽说确立了跨区域协同的原则，然而却缺少具体的实施机制，既没有明确长三角、京津冀等重点区域的联合立法权，又没有建立污染纠纷的协商调解以及仲裁机制，并且也没有规定跨域执法的证据互认、处罚协同规则。举例来说，对于跨省界河流污染这种情况，现行规定仅仅要求“协商解决”，但是却没有赋予生态环境部等部门裁决权，如此一来在实践当中就有可能出现推诿扯皮的现象。

制度设计的科学性需进一步朝着提升的方向发展。首先，总量控制制度的操作性存在需要提高的情况。二审稿当中虽有规定重点污染物排放总量控制指标是由国务院进行分解下达的，然而没有明确指标分配时候的科学依据，像环境容量、产业结构等方面，并且也没有建立起能够进行动态调整的机制。比如说，对于PM2.5浓度没有达到标准的城市而言，怎样去确定其削减比例呢？现有的规定仅仅是作出了原则性的表述，这有可能造成如“一刀切”般的限产，使得经济发展受到影响。其次，标准制定的公众参与机制处于缺失这一种状态。二审稿作出规定称，污染物排放标准是由国务院生态环境主管部门来制定的，然而却并未明确公众参与到标准制定之中的程序。举例来说，在VOCs排放标准进行修订的过程里，是不是应该将企业监测数据予以公开呢？是否需要去组织专家进行论证呢？现行规定并没有作出要求，这有可能致使标准制定在科学性以及民主性方面存在不足。

实施保障机制当中是有着情况薄弱的环节的，首先呢，基层执法这一制度层面是存在着不足之处的，二审稿针对于乡镇以及街道等这样的基层执法主体所给予的授权是不够的，具体来说呢，它没有明确表明其对于农村小型养殖场以及小作坊所拥有的监管方面的权限，也并未规定执法设备配置这样的标准，同时更没有建立起跨部门联合执法机制，就好比说，农村地区广泛存在的秸秆进行焚烧的这个问题，由于基层缺少监测设备以及执法人员，所以是难以对其进行有效遏制的，其次呢，公众参与的渠道以及效能是有着一定限度的。二审稿虽说规定了公众是具有举报环境污染行为的权利的，然而并没有去建立起举报奖励方面的那个制度，以及信息公开异议处理的机制，并且也没有明确环境公益诉讼的前置程序。比如说，公民在发现企业出现超标排放的情况之后，要怎么去申请政府信息公开呢，要是政府不作为的话，是不是能够直接提起公益诉讼呢石排镇律师，现有的规定并没有提供清晰明朗的路径呢。

完善建议：立法技术与实施机制的双向优化

第一，使与民法典互相衔接的规则清晰明了。在二审稿附则里增添条款，规定“生态环境损害赔偿诉讼在民事公益诉讼之前”，还构建行政机关与检察机关证据共享的机制；阐明环境修复费用能够凭借行政追偿以及民事赔偿一同主张，然而总数不能多于实际遭受的损失。第二，构造区域协同治理具刚性的机制。可以参考欧盟的《奥尔胡斯公约》，赋予生态环境部对跨区域污染纠纷作出裁决的权力，设立长三角、京津冀等重点区域的联合执法机构，明确规定区域范围之内统一的排放标准、监测方法以及应急响应预案，达成“标准一致、执法同步、信息共享”的目标 。

第一，对总量控制制度开展精细化改造，建立起“环境容量—经济发展—技术性可行”三维指标体系，依据大气、水功能区划，动态性调整各个地区污染物排放总量，针对钢铁、水泥等重点行业，施行“行业基准值+区域校正系数”的区别化配额分配，选用碳排放权交易机制，准许企业借助市场手段达成减排目标，以此提升制度设计的科学性。第二，标准制定民主化。于二审稿的第一百四十九条处，增添公众参与程序，要求标准草案公开征求意见的时长不少于60日。于第一百五十条处，增添公众参与程序，针对争议较大的标准，需召开听证会。建立标准实施效果评估制度，该制度每五年修订一次，以此确保标准与技术进步、环境质量目标相适应。

使实施保障机制更为完备，首先，增强基层执法能力的提升途径，赋予乡镇（街道）综合行政执法队环境监管行使权，配备诸如无人机、便携式监测设备等执法器具；构建县、乡、村三级环境网格员制度，把农村污染防治涵盖于乡村振兴考核指标范围之内；针对基层执法人员展开定期培训活动，以此提高专业素养。其次，完备公众参与措施。创立环境违法行为举报奖励基金，对于证实为真实的举报，给予罚款金额百分之十至百分之二十的奖励，建立环境信息公开异议处理机制，规明行政机关要在十五日内回应公众质疑，完善环境公益诉讼制度，把社会组织提起诉讼的条件从专门做环保公益活动达到五年以上，降低到两年以上，并且构建诉讼费用缓交、减免制度 。

作者身为首都经济贸易大学环境与经济法治研究中心主任，同时还是教授，并且担任北京市法学会环境资源法学研究会会长 。

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